Az Országgyűlés a héten befejezte a tavaszi ülésszakot, a képviselők a háromhetenkénti
ülésezések "fáradalmait" két és fél hónapos pihenővel készülnek kiheverni.
Az ülésszak befejezésével lezárult az újjáéledő parlamentáris demokrácia történetének
tízesztendős korszaka. Az évtized mérlege lehangoló, tíz év után a magyar Országgyűlésben
egyetlen dolog emlékeztet a klasszikus parlamentarizmusra: az Országház épülete.
Az alábbiakban az Orbán-kormány kétéves országgyűlési dominanciájának eredményeit
a parlament klasszikus feladataiból kiindulva elemzem. A végkövetkeztetésem: az elmúlt
két esztendőben az országgyűlés munkáját, sőt magát az intézményt is oly mértékben
sikerült szétzilálni és lezülleszteni, hogy az feladatait csak jelképesen képes betölteni.
Az ilyenkor szokásos statisztikai sikerjelentések mögött szinte alig van tartalom.
A magyar országgyűlésben egyetlen dolog emlékeztet a klasszikus parlamentarizmusra: az
Országház épülete Fotó: Somorjai
A klasszikus elmélet szerint a három hatalmi ág, a törvényhozó, a végrehajtó és
a bírói hatalom egymáshoz való viszonyát a fékek és ellensúlyok rendszere határozza
meg. A parlamentek mint a törvényhozó hatalom intézményei hagyományosan két funkciót
töltenek be: egyrészt a legfőbb jogalkotó szervek, a törvényhozó hatalom
birtokosai, másrészt a végrehajtó hatalom (tehát a kormányzat hatalmának) legfőbb
ellenőrei. A magyar parlamentarizmus tíz évvel ezelőtti újjáélesztése során is
ezekkel a feladatokkal kívánt megbirkózni.
A rendszerváltás természetéből adódóan az első ciklusban a törvényalkotáson
volt a döntő hangsúly. Rövid idő alatt nagyon sok törvényt kellett megváltoztatni.
Ebben az időszakban nemhogy két és fél hónapos, de még két és fél hetes szünetre
sem lehetett gondolni. A parlament szinte szó szerint éjjel-nappal ülésezett, mindezt
a közvélemény figyelmének fókuszában.
Az 1990–94 közötti ciklusban a magyar televízió – akkor még kereskedelmi tévék
nélküli "versenyhelyzetben" – az Országgyűlési munka nagy részét közvetítette,
az újságok részletesen és viszonylag nagy terjedelemben tudósítottak a vitákról.
Persze a politikusok ezzel a figyelemmel sem voltak elégedettek, mint ahogy a
parlamentarizmus alapjait nem ismerő polgárok is hamar kiábrándultak az intézményből.
(Az Országgyűlés "bizalmi indexe" a közvéleménykutatások szerint az 1990-es 57
pontról két év alatt 29 pontra süllyedt, majd a ciklus végére 40 pont körül
stabilizálódott.)
Az 1994-es választásokat követően a 72 százalékos MSZP–SZDSZ kormányzati többség
a Fidesz, az MDF és a KDNP támogatásával olyan új Házszabályt dolgozott ki, amely a
törvényhozó funkció gyengítése nélkül lényegesen megerősítette az Országgyűlés
kormányt ellenőrző jogköreit. Így jött létre az azonnali kérdés intézménye,
amely lehetővé tette, hogy a legfrissebb ügyek is a Ház elé kerüljenek, szemben a
korábbi rendszerrel, amikor az interpellációkat több nappal az ülés előtt be
kellett nyújtani.
Megszületett a vizsgálóbizottságok új intézménye, amely lehetővé tette, hogy a képviselők
húsz százalékának indítványára létrejöjjön vizsgálóbizottság (szemben a korábban
megkövetelt ötvenszázalékos többséggel). A vizsgálóbizottságra vonatkozó
rendelkezések azt is előírták, hogy a kormány tevékenységét vizsgáló bizottság
elnökévé mindig ellenzéki képviselőt kell választani. Ez a Házszabály írja elő,
hogy a bizottsági helyeket (beleértve az elnöki, alelnöki tisztségeket is) mandátumarányosan
kell elosztani, tehát az ellenzéknek is járnak elnöki pozíciók. Az új előírások
garantálták, hogy minden frakció hetente legalább egy (ellenzéki frakciók legalább
kettő) azonnali kérdést, és legalább egy interpellációt elmondhasson. Ez az első
ciklusban nem volt biztosítva. Lényegesen megnőtt a bizottságok ellenőrző szerepe.
Bevezette a Házszabály a bizottsági meghallgatások intézményét, amellyel gyakran éltek
is a bizottságok. A miniszterek évente kötelesek lettek megjelenni azon bizottság előtt,
amely kinevezésüket megelőzően meghallgatta őket. Mindez akkor, amikor a Fidesz és
az akkori ellenzék "parlamenti diktatúrát" emlegetett.
Az "Áder-naptár" bevezetése
Ebbe az örökségbe ült bele a Fidesz által vezetett kormánytöbbség. A nyolc év
alatt kialakított hagyományokat rövid idő alatt elkezdték felszámolni. Megindult a
parlament szétzilálása. Ebben a folyamatban meghatározó lépés volt a háromhetes ülésezési
rend bevezetése. Mi a probléma ezzel? Nyilván vannak – parlamenten belül és kívül
is –, akik azt mondják, hogy még ennyi ülésezés is túl sok. Valójában azonban a
háromhetenkénti ülésezési rend – bevezetésének módjával együtt – súlyos
csapás a törvények uralmát hirdető jogállami demokráciára.
Az Alkotmánybíróság a témában hozott ítéletében egyértelműen leszögezte, hogy
az Országgyűlés ülésezési rendjéről a Házszabályban kell rendelkezni. A Házszabály
módosításához kétharmados többségre lenne szükség. A Fidesz megtehette volna,
hogy benyújt egy törvényjavaslatot a Házszabály módosítására, és megpróbálja
ehhez megszerezni az ellenzék támogatását. Nem ezt tette: pusztán a kormánypárti képviselők
szavazatára támaszkodva bevezette a háromhetes ülésezési rendet. A törvénysértő
gyakorlat igazolására az ügyrendi bizottság még annak megszavazására is hajlandó
volt, hogy a Házszabályban szereplő "hetente" kifejezés nem jelenti azt, hogy
hetente. Ezzel bevezetődött az "Áder-naptár", amelyben a "következő hét" három
hét múlva lesz.
Hangsúlyozom, önmagában az, hogy az Országgyűlés háromhetenként ülésezik, nem
Alkotmány-ellenes (bár, mint a későbbiekben kifejtem, ez gyengíti a
parlamentarizmust), de bevezetésének módja a törvények durva semmibevételével történt.
Hogy a vita lényegét egy példával szemléltessem: a francia típusú elnöki rendszer
nem antidemokratikusabb, mint a német vagy a magyar parlamentáris rendszer, de ha a német
vagy a magyar elnök saját személyes elhatározásával, az Alkotmány módosítása nélkül,
katonai erővel vezetné be ezt a rendszert saját hazájában, azt puccsnak neveznénk.
A háromhetes ülésezés kapcsán nemcsak a törvények és a parlamenti hagyományok látványos
semmibevétele történt, hanem az Alkotmánybíróság semmibevétele is. (Persze a
Fidesz nem azt állítja, hogy ők semmibe veszik az Alkotmánybíróságot, csak azt,
hogy a bíróság nekik adott igazat, ami a tények durva meghamisítása.) Ezzel a lépéssel
a Fidesz azt üzente mindenkinek, hogy semmi nem állhat útjában, ha céljait el akarja
érni. Sajátos módon az ellenzék, miközben a háromhetes ülésezés törvénytelen
voltát emlegeti, akaratlanul is erősíti azt a képet, hogy "lám a Fidesz, amit akar,
eléri, az ellenzék pedig tehetetlen".
Vita nélkül
A háromhetes ülésezés, és mindaz, ami ott történik, sőt még inkább az, ami nem történik,
azt sugallja, hogy az Országgyűlés egy jelentéktelen szervezet, a fontos dolgok nem
ott történnek. Mádl Ferenc, amikor megválasztása előtt meglátogatta az SZDSZ-frakciót,
egy kérdés kapcsán elmondta, hogy a Vigadóban rendezett miniszterelnöki fellépések
kapcsán Orbán Viktor ragaszkodott ahhoz, hogy az ország helyzetét értékelő beszéd
ne az Országgyűlésben történjen. Indokként azt említette a miniszterelnök, hogy a
parlamentben az értékelésről vita keletkezne.
Ezen gesztus mögött a parlamentarizmus mély megvetése húzódik meg. Hiszen a
parlamentek éppen a különböző eszmék és nézetek ütköztetésének, a vitának a
színterei. A klasszikus elnöki rendszerben, mint amilyen az amerikai vagy a francia
modell, az elnöknek nincs "ellenzéke", az elnök nem vesz részt a vitákban, de nem
is tartozik felelőséggel a parlamentnek. A parlamentáris rendszerekben, mint amilyen az
angol, a német vagy a magyar modell a végrehajtó hatalomnak nem az elnök, hanem a
miniszterelnök vagy a kancellár a feje, akit a parlament választ meg erre a tisztségre,
és aki a parlamentnek felelős.
A parlamentáris rendszerek alapfelismerése, hogy egyetlen politikai erő sincsen az
abszolút igazság birtokában, így a törvények a vitákban születnek, olyan vitákban,
ahol a különböző értékek és nézetek szabadon ütközhetnek egymással. Ezekben a
rendszerekben – szemben a tekintélyelv? rendszerekkel – a kormányfő álláspontja
vitatható, ítélőképessége, hozzáértése vagy akár szavahihetősége is megkérdőjelezhető.
Az a miniszterelnök, aki nem akar kormánya politikájáról vitatkozni a parlamentben,
nemcsak a parlamentet nem tiszteli, hanem azt az alkotmányos rendet sem, amelynek hatalmát
köszönheti. A Vigadóban jól megválogatott, saját közönség előtt megrendezett
országértékelést tavaly még követte egy parlamenti vita is, idén már nem. (Cserébe
a "nézők kérésére", az élő közvetítésen túl a beszédet többször megismételte
a televízió.) A Kossuth Rádióban már rituálévá vált szerda reggeli miniszterelnöki
szózatok szintén azt üzenik, hogy egy intézmény van, amely "számít" Magyarországon:
a miniszterelnök.
Az érem másik oldalát máshol, más körülmények között, más közönségnek
mondhatja el az ellenzék. A nyertes a miniszterelnök, aki – hála professzionális stábjának
– sikeresen kommunikál, a vesztes a választó, aki az érdemi viták nélkül nem értékek,
érvek és nézetek között fog választani, hanem – csakúgy mint a hipermarketben a
fogkrémet – a jól hangzó szlogenek alapján.
"Papagáj kommandó"
A háromhetes ülésezés bevezetése után a Fidesz kampányemberei gondosan vigyáztak
arra, hogy az új munkarendben legalább annyi törvényt fogadjon el az Országgyűlés,
mint a régiben. Ugyan az 1997-es csúcsot – amikor az Országgyűlés 159 törvényt
fogadott el – nem sikerült elérni, de a választások utáni első teljes parlamenti
év 126 törvényét igen. Az adat látszólag meggyőző: lám háromhetes ülésezéssel
is hatékonyan működik a Ház. A számok mögött azonban egy ügyes (ha lehet így
nevezni, bár talán helytállóbb azt mondani: tipikus) trükk áll. Ugyanis, míg
1995-ben az elfogadott 126 törvénynek csak kevesebb, mint harmada (29 törvény) volt
nemzetközi szerződés kihirdetése, addig 1999-ben közel fele (63) törvény volt
ilyen. Azt pedig csak a parlament munkáját belülről ismerők tudják, hogy míg egy törvény
megvitatása több órába – olykor több tíz órába – kerül a parlamentnek, addig
egy nemzetközi szerződés kihirdetése öt percnél több időt rendkívül ritkán vesz
igénybe.
A 2000. tavaszi ülésszak kezdetén a kormány, megsértve a törvényt, egy hónap késedelemmel
nyújtotta be jogalkotási tervét. (Ez alkalommal még az amúgy sok mindenre hajlandó
ügyrendi bizottság is kénytelen volt megállapítani a törvénysértés tényét.) Az
ülésszak végén azonban a programban szereplő 35 jogszabály közül csak 25-öt
tudott elfogadni az Országgyűlés. Ezt szakértők "igencsak szerény" teljesítménynek
nevezik.
A számok mögötti helyzet azonban még szomorúbb, mint a számok. A miniszterek általában
a törvények vitájában nem vesznek részt. (Pokorni Zoltán például a tárcája által
ebben a félévben benyújtott egyik legjelentősebb törvénymódosítás, a felsőoktatási
törvény vitája során csupán a szavazás előtti zárszót mondta el úgy, hogy a vita
során egy percig sem volt jelen.) A Fidesz vezérszónokai rendszeresen felolvasnak egy
szakértők által elkészített vezérszónoklatot (amelyet több esetben feltehetően az
előterjesztő minisztérium stábja készít, és sokszor azt tartalmazza, amit a
miniszternek kellett volna elmondania, de nyilván a stáb erejéből két beszédre már
nem futotta, így a miniszter pár percben elintézi a beszédét és az eredetileg általa
elmondandó beszédet elmondja a vezérszónok).
Az ellenzéki képviselők által "papagáj kommandónak" nevezett stratégia keretében
azután a kormánypárti felszólalók, sokszor a vita látszatát keltve ismételgetik az
előre betanult kulcsmondatokat. Mindezt többnyire üres teremben, úgy hogy az előreláthatóan
éles vitákat tartalmazó törvényjavaslatok lehetőleg a késő éjszaka, valamikor éjfél
és hajnali három között, a parlament "titkos ülésein" történnek. Ezekről a
vitákról már csak a történészek szerezhetnek tudomást.
Ilyen feltételek mellett a parlamenti vita egyik célja, nevezetesen a szembenállók
meggyőzése, amely azért olykor-olykor előfordult az előző két ciklusban, szinte szóba
sem jöhet. A másik cél – ami persze fontosabb, mint az előző, a választók megnyerése
– pedig a háromhetes ülések lanyha sajtóvisszhangja miatt szintén nem jöhet szóba.
Így azután senki nem rója fel a mostani kormánynak, hogy míg elődje idején a gazdasági
stabilizációs csomagról ("Bokros csomag"), a nyugdíjreformról, az alkotmányozásról,
vagy az igazságügyi reformról több tízórás vita zajlott, addig ebben a ciklusban
egyetlen átfogó reformerej? lépés sem történt, pedig
– ha csak az egészségügy elmaradt reformjára gondolunk – könnyen beláthatjuk,
hogy a viták elmaradásának nem az az oka, hogy már minden fontos problémát
megoldottunk volna. A kétévenkénti költségvetés ötlete pusztán csak betetőzése
ennek a folyamatnak, hiszen az Országgyűlést ezen javaslat elfogadása, még az adófizetők
pénzéről folyó vitától is megfosztaná a ciklus minden második évében.
Ki ellenőrzi a kormányt?
Az Országgyűlés ellenőrző funkciója terén a helyzet még siralmasabb. A korábban
hetente elhangzó hét interpelláció helyett, amelyből a sajtó kettőt-hármat idézett
másnap, most háromhetente 18-19 interpelláció hangzik el, amelyből a sajtó változatlanul
csak kettőt-hármat idéz, így az interpellációk jelentős hányada a történészek
számára bír csak jelentőséggel. A Fidesz ezen túlmenően "m?interpellációk"
által keltett m?balhékkal még tovább csökkenti azt a lehetőséget, hogy az ellenzék
felhívja a közvélemény figyelmét a kormányzás bizonyos problémáira.
A vizsgálóbizottságokkal kapcsolatban a Fidesz kétféle taktikát követ. Az egyik a törvény
egyszer? szabotálása. Így például a mai napig nem hajlandó felállítani a
Postabank konszolidációját vizsgáló bizottságot. A másik taktika a bizottság intézményének
lejáratása. Ez történt az úgynevezett "megfigyelési bizottság" esetében, amely
a közvélemény számára visszatetsző személyeskedő viták után úgy látta bizonyítottnak
a miniszterelnök állítását, miszerint az előző kormány idején közpénzekből törvénytelenül
megfigyelték a Fidesz vezetőit, hogy megállapította: egy alkalommal egy magánszemély
egy kormányőr közreműködésével próbált egy magándetektívet felbérelni Pokorni
Zoltán megfigyelésére. Ez utóbbi kétségtelenül csúnya dolog, de még csak köszönő
viszonyban sincs azzal, hogy a miniszterelnök 1998 őszén az önkormányzati választások
előtt azt jelentette be, hogy bizonyítékai vannak arra, hogy "az előző kormány
idején, közpénzekből, törvénytelen eszközökkel Fidesz-vezetőket és családtagjaikat
megfigyelték".
Ezen túlmenően csak az utóbbi hetekben láthattuk, hogy a kormány semmi kivetnivalót
nem lát abban, hogy – tíz év óta először – olyan nagykövetet nevezzen ki, aki
nem kapta meg a külügyi bizottság támogatását. Szinte visszhang nélkül maradt az
is, hogy az autópálya-építésről (vagy pontosabban nem-építésről) szóló
vitanapon a kormány azzal terelte el az érdemi vitáról a szót, hogy a vitanap reggelén
egy nyilvánosságra nem hozható anyagot juttatott el a képviselőkhöz, amelyben
vitatható adatokon kívül Vranitzky korábbi osztrák kancellárt és Haidert azzal vádolta
meg, hogy befolyásolták a magyar kőbányák privatizációját. Az anyagot a
Miniszterelnöki Hivatal készítette, az állítások valóságtartalmát azonban nem
volt mód kivizsgálni, mivel a kormánypárti képviselők nem járultak hozzá, hogy a külügyi
bizottság megvitassa a kérdést. A példákat sajnos még sokáig folytathatnám.
A parlamenti demokrácia önmagában rendkívül gyenge és esendő intézmény, a
kialakult demokráciákban annak köszönhetik erejüket, hogy a politika szereplői
helyzetüktől, kormánypárti vagy ellenzéki pozíciójuktól függetlenül erőfeszítéseket
tesznek fenntartása érdekében. A Fidesz vezetői azzal, hogy meggyőzték képviselőiket,
hogy személyes érvényesülésük a kormány, és mindenekelőtt a miniszterelnök sikerétől
függ, a képviselők szemében feláldozhatóvá tették a parlamentet. Sajnos attól
kell tartanunk, hogy a következő Országgyűlés többsége is megtanulja ezt a leckét,
így könnyen lehet, hogy a parlamentarizmusból a XXI. századra csak egy szép emlék
marad a 90-es évekből.
2000. 06. 24. (IV/26)
