Kereső toggle

Európa fogyatékos demokráciája

Továbbítás emailben
Cikk nyomtatása

Az Európai Unió hivatali berkeiben felfedett pénzügyi visszaélések, amelyek
hosszú kötélhúzás után végül lemondásra kénysze-rítették a Jacques Santer
vezette Európai Bizottságot, az unió kormányszerűen működő, nemzetek feletti
testületét, árnyaltabbá teszik az EU-ról térségünkben kialakított idealizált
képet. Felmerül a kérdés, hogy milyen demokratikus kontroll érvényesül az egyre
kiterjedtebb hatalommal rendelkező uniós intézmények működése fölött,
egyáltalán lehetséges-e egy majdani EU-kormány hatékony ellenőrzése ?

A csatlakozási lázban a magyar, – és általában a közép- és kelet-európai –
közvélemény előtt eddig jobbára rejtve maradtak azok a témák, amelyek a
nyugat-európai államok politikusait és közvéleményét az Európai Unióval
kapcsolatban immár hagyományosan az integráció híveire és ellenzőire, az
úgynevezett euroszkeptikusokra osztják. A szovjet uralom alól felszabadult fiatal
demokráciákban egyfajta csodavárás tapasztalható az uniós csatlakozástól.
Időnként az embernek az a benyomása támad, hogy a politikusok, zsurnaliszták egy
részében az európai integráció víziója már-már a vallásos hit szerepével bír,
az "EU-konformitás" és más, az európai jelzővel felvértezett fogalmak pedig
egyre inkább varázsszavakká fejlődnek. Olyan szavakká, amelyek ha végső érvként
elhangzanak egy intézkedés mellett, akkor az adott kérdést már nem illik, illetve
maradiságnak tűnik tovább feszegetni. Pedig az "építőmesterekben" csöppet sem
szűkölködő európai történelem feljogosít arra, hogy a lehető legnagyobb
körültekintést tanúsítsuk az Európai Ház építésével kapcsolatban,
józanságunkat ne homályosítsa el birodalmi miszticizmus.



Sebességváltás



A nyilvánosság előtt eddig szinte kizárólagosan az uniós csatlakozás gazdasági
oldala, a várható pénzügyi-gazdasági előnyök kerültek szóba. Kevés szó esik
azokról a kérdésekről, amelyeket a csatlakozás politikai téren, a demokrácia és a
jogállamiság működésével kapcsolatban vet föl, és amelyekről egyébként a
nyugat-európai politikusok nyíltan vitatkoznak.

Ha szóba is kerül valami, az megreked az általánosság olyan szintjén, hogy például
a csatlakozással az állami szuverenitás egy részéről le kell mondani. A
közvélemény előtt még nem nyilvánvaló az a tény, hogy az Európai Unió már nem
pusztán az a "közös piac", ami a Maastrichti Szerződés 1993. november 1-ji
életbe lépése előtt volt, hanem sokkal több ennél. Gazdasági közösségből
pénzügyi és politikai unióvá mélyül a tagállamok önállóságának egyre erősebb
korlátozása, ahogy hivatalosan mondják: a politika különböző területeinek
"közösségiesítése" (értsd: nemzetek felettivé tétele) mellett. Ennek példája
a közös európai pénz 1999. január 1-jén történt bevezetése egyelőre a nemzeti
valuták mellett, majd pedig azok helyébe.

Az Európai Unió három pilléren áll. Az első a gazdasági tevékenységet öleli fel.
Már nem "pusztán" az áruk, a tőke, a szolgáltatások és a munkaerő szabad
áramlásán nyugvó közös piacot, hanem az együttműködés minden eddiginél magasabb
szintjét, a pénzügyi uniót tűzi ki célul. Ebbe a pillérbe tartoznak még olyan
témák, mint a szociálpolitika, oktatás, kultúra, ifjúságpolitika, kutatás,
közegészségügy, környezetvédelem. Az első pillér sajátossága, hogy ez már egy
nemzetek feletti, valódi közösségi terület. Ezért itt elsődlegesen nem a nemzeti,
hanem a közösségi szabályok érvényesülnek és az uniós intézmények az
illetékesek. A döntéseket többségi szavazással hozzák, amelyek elvileg a
leszavazott kisebbségre is kötelezőek.

Az unió második pillérét a közös kül- és biztonságpolitika képezi, ami a tagok
közös álláspontjának kidolgozásától egészen a közös akciókig terjed. A
harmadik pillért a bel- és igazságügyi együttműködés jelenti. Ezek a területek
egyelőre még nem tekinthetőek a szó szoros értelmében vett közösségi
politikának, mivel itt az uniós intézményeknek nincsen közvetlen illetékessége,
hanem a tagok együttműködése közvetlenül kormányközi alapon zajlik, és a
döntéseket főszabály szerint egyhangúlag hozzák. A tendencia azonban itt is
egyértelműen a föderatív jegyek erősödését mutatja. Az integráció fokozásának
hívei ugyanis azon munkálkodnak, hogy az EU intézményi reformjai körében ebből a
körből is egyre több téma kerüljön át a tisztán közösségi első pillérbe,
illetve az egyhangú döntéshozatalt a maradék területeken is a többségi elv váltsa
fel. Az 1997-es Amszterdami Szerződés például a kül- és biztonságpolitikában olyan
döntéshozatali újítást vezet be, ami fellazítja az eddigi konszenzuskényszert. A
bel- és igazságügyi kérdések köréből pedig átemelte a nemzetfeletti első
pillérbe a bevándorlási, a menekültügyi és a vízumpolitikát. Így a tagállamok
önálló vízumkiadási joga helyébe egységes vízumkiadási eljárás lép.



Beszélő voksok



A tagok szuverenitásának minden eddiginél erőteljesebb átruházása miatt a
Maastrichti Szerződés tagállamok általi ratifikálása a vártnál hosszabb ideig
tartott. Néhány tagállamban a kérdést népszavazásra bocsátották. Az eredmények
igen kényelmetlen pillanatokat okoztak a föderalistáknak. Dániában csak második
nekifutásra sikerült a néppel "elfogadtatni" az új módit, mivel az első
népszavazáson a többség az unió ellen voksolt. A támogatás ára végül is az volt,
hogy Dánia rögzítette: nem tér át a közös európai pénzre, és nem vesz részt a
közös katonai politikában sem. (A közös pénz alól Nagy-Britannia is
kijelentkezett.) Figyelemre méltó, hogy az Európa-építés "művészetét"
hagyományosan űző Franciaországban is csak 51 százalékot tett ki a referendum
igenjeinek a száma. Norvégia lakossága 52,6 százalékos arányban elutasította az
EU-csatlakozást, de Svédországban is csak mindössze a szavazók 52,2 százaléka
voksolt a belépés mellett. Elgondolkodtató, hogy vajon mennyire erős társadalmi
legitimációval bír annak az Európai Háznak az építése és berendezése, amiben
végül is mindannyian lakunk majd.

Széleskör? vélemény, hogy az uniós hatáskörök növelése nem járt együtt a
demokratikus bázis kiszélesítésével, márpedig a közösségi szinten hozott
döntések súlyának és számának növekedésével a demokratikus legitimáció
jelentősége is megnő. A demokratikus garanciák hiányának, az úgynevezett
demokratikus deficitnek a csökkentése nélkül az integráció további mélyítése
nehezen tehető rokonszenvessé, márpedig az építkezés sikere azon is múlik, hogy
mennyire nyerik el a tagállami szinten demokráciához szokott közvélemény bizalmát
az európai intézmények. E felismerés jegyében egyre több javaslat születik arra,
hogy miként lehetne polgárközelibbé tenni az unió működését. Az integráció
fokozásának hívei a problémát kezelhetőnek tartják és az EU napirenden lévő
intézményi reformjai közepette igyekeznek orvosolni. Az euroszkeptikusok erre kevés
reményt látnak, sőt szerintük az Európai Ház építésével egyenes arányban tűnik
el a demokrácia az öreg kontinensen.



Demokratikus deficit



A demokratikus deficit egy látszatra furcsa ellentmondásból ered: noha az uniót
demokratikus államok hozták létre, magának a kialakulóban lévő európai
"szuperállamnak" a felépítése mégis nélkülözi a demokratikus jogállamokra
jellemző hatalomszervezési és hatalomellenőrzési technikát. Rámutatnak, hogy az
unió intézményei, döntéshozatali mechanizmusa fölött nem érvényesül megfelelő
demokratikus kontroll. Ezért minden olyan hatáskör, ami a tagállam parlamentjének
felügyelete alól közösségi szintre felkerül, lényegében eltűnik a nyilvánosság
látószögéből. Ennek oka részben az, hogy az EU egyetlen lakossági választás
által legitimált szerve az Európai Parlament nem igazi parlament, mivel jogosítványai
rendkívül szűkösek. Néhány témától eltekintve csak javaslattevő, véleményező
szereppel bír, nem pedig a parlamenteket hagyományosan jellemző jogalkotó, ellenőrző
szerepet tölti be. Az ügyek eldöntése és a jogalkotás nem itt, hanem az EU egyre
szélesebb kompetenciával felruházott Tanácsában és Bizottságában zajlik. A
tényleges hatalom így mindinkább nem választott intézményekbe kerül
átcsoportosításra. Ezek a demokratikus legitimációt nélkülöző szervek nem
tartoznak a Parlamentnek a nemzeti szinten szokásos felelősséggel. A Bizottságot ugyan
elvileg a Parlament megbuktathatja, ha össze tud szedni kétharmados többséget, de
ennek a gyakorlati lehetősége a Parlament többszörös megosztottsága miatt egyenlő a
nullával. Jellemző, hogy az unió és elődje történetében még nem volt olyan
bizalmatlansági indítvány – ideértve a nemrégiben lemondott Santer-bizottság
elleni indítványt is –, ami legalább a szavazatok egyszer? többségét elnyerte
volna. Más kérdés, hogy végül is a Santer-bizottság (egyes vélemények szerint
háttérben meghúzódó politikai alku eredményeként) váratlanul magától lemondott.

Az említett okok miatt egyre általánosabb az a nézet, hogy az Európai Parlamentet meg
kell erősíteni. Az euroszkeptikusok viszont nem hisznek abban, hogy nemzetek feletti
szinten létre lehet valódi parlamentet hozni. Ott ugyanis a képviselők, mind párt,
mind pedig nemzeti hovatartozásuk szerint megosztottak, és az érdekek ilyen fokú
széttöredezettsége képtelenné teszi őket a pártfrakciókra jellemző együttes
cselekvésre. Akadály nélkül érvényesülhet az oszd meg és uralkodj elve. Másfelől
az európai parlamenti képviselők azért sem képesek a Bizottság következetes
ellenőrzőjévé válni, mert abban az ő országuk, illetve pártjuk képviselője is
ott ül, akiket nem érdekük leleplezni. A Bizottság ugyanis nagykoalíciós jellegű,
egyaránt vannak szocialista, liberális és konzervatív tagjai, mivel a küldő
országokban más-más pártok vannak többségben. Így a Bizottságnak nincsen igazi
ellenzéke. Ellenzék nélkül pedig a parlamentarizmus csak látszat.

Az euroszkeptikusok a parlamentarizmust tagállami szinten is veszélyeztetve látják.
Azon klasszikus stratégiai területek (pénzügy, hadügy, külügy) fölötti
ellenőrzés elvesztése miatt, amelyek az első parlamenteket életre hívták, és más
további hatáskörök közösségiesítése miatt attól tartanak, hogy a nemzeti
parlamentek idővel végrehajtó szervvé alacsonyodnak le, illetve egyfajta
önkormányzattá alakulnak át. Rámutatnak arra is, hogy saját kormányaik
ellenőrzése is jócskán nehezedik, mivel azok Brüszszelre hivatkozva, illetve a
felelősséget az EU-ra hárítva könnyedén kiszabadulhatnak a parlamenti kontroll
alól. Számos esetben előfordul, hogy mondvacsinált uniós elvárásokra hivatkozva
próbálják a saját ötleteiket megvalósítani. Bár Magyarország még nem tag, erre
sajnos már nálunk is akadnak esetek. Például a vallásügyi törvény módosítására
irányuló kormányzati törekvést is egyre gyakrabban az uniótól eredő –
valójában nem létező – jogharmonizációs elvárással indokolják.

A demokratikus kontroll hiánya abban is jelentkezik, hogy itt a sajtó sem képes a
hagyományos módon betölteni ellenőrző szerepét. Az ugyanis, hogy az érdemi munka a
zárt ajtók mögött dolgozó Tanácsban és az elbürokratizált Bizottságban zajlik,
azt is jelenti, hogy az EU tevékenysége lényegében rejtve marad a nyilvánosság
előtt. A "titokzatosságot" növeli, hogy az unió szerveinek hatáskörei
meglehetősen össze vannak keveredve. Nehezen fedezhető fel bennük valamiféle
általános rendező elv. Ebből eredően eleve nehéz nyomon követni a döntéshozatali
eljárást. Ez tág lehetőséget ad informális hatalmi centrumok képződésére,
kamarillapolitikára.



A bábeli "gyors"



A demokratikus deficit másik okának az EU-n belüli fokozott centralizációt tartják.
Az unió hatásköreinek elosztása ugyanis nem követi a hatalommegosztás hagyományos
elveit, azaz a hatalmi ágak nincsenek egymástól az ismert módon elválasztva. A
Tanács és a Bizottság például magukban egyesítik a törvényhozói és végrehajtói
hatalmat. A túlzott hatalomkoncentráció megakadályozására hivatott fékek és
egyensúlyok rendszere nem épült ki. Megoldatlan a Tanács és a Bizottság
elszámoltathatósága, az Európai Bíróság hatásköre pedig annak ellenére nem
terjed ki a második és harmadik pillér kérdéseire, hogy azok egyre inkább
föderatív jegyeket hordoznak.

A centralizáció ölt testet abban is, hogy az EU szervei által alkotott közösségi
jog gyakorlatilag akkor is kötelező a tagállamokra, ha netán azok alkotmányába
ütközik. Ilyenkor a nemzeti alkotmányt kell módosítani. Gondot okoz, hogy
meglehetősen bizonytalanok a közösségi jogalkotás határai. Az EU jogalkotó szervei
egyre több hatáskört értenek bele a fe-

ladataikat meghatározó paragrafusokba, és ennek révén egyre szélesebb területen
mutatnak a tagállamokat kötelező aktivitást. Könnyen tehetik, hiszen a sok
kompromisszum eredményeként megszülető közösségi jog gyakorta tartalmaz olyan
homályos, félreérthető vagy teljesen általános megfogalmazásokat, amelyekbe
sokmindent bele lehet magyarázni. A közösségi és a nemzeti hatáskörök
összeütközésének feloldásában ráadásul az EU-szervek a hazai pálya előnyét
élvezik, ugyanis a közösségi jogszabályok értelmezésére maga az EU Bíróság
hivatott. E probléma kapcsán szokták a "hatáskörök elszabadulását" emlegetni.

"Nem azért szorítottuk vissza sikeresen az állami beavatkozás határait
Nagy-Britanniában, hogy utána az magasabb szintről, egy Brüsszelből irányított
európai szuperállamból köszönjön vissza ránk" – jelentette ki Margaret Thatcher
korábbi brit kormányfő híres 1988-as bruges-i beszédében, amit azóta is az európai
föderalizmus legkarakteresebb kritikájának tartanak. A miniszterelnök aszszony ezzel
arra a visszás folyamatra utalt, hogy európai szinten a centralizmustól kezdve a
bürokratizmuson át a parlamentarizmus hiányáig újratermelődnek azok a negatív
elemek, amelyektől a tagállamok a történelmük folyamán megszabadulni igyekeztek, és
kiküszöbölésük feltétele volt a demokratikus jogállamiságnak. Ez pedig a
föderációba igyekvő tagokra visszahatva azok saját demokráciáját is erodálhatja.
Kormányfői tevékenységét felelevenítő "The Downing Street Years" cím?
önéletrajzi könyvében (az EU politikával foglalkozó "Bábeli gyors" cím?
fejezetben) Mrs. Thatcher azt is felpanaszolta a brüszszeli Bizottságnak, hogy hatalma
bővítésének szándékától vezérelve tudatosan kereste a közvélemény előtt
népszerű, elsősorban szociális töltet? témákat, ahol politikai felelősség
híján könnyedén ígérgetve azt a látszatot keltette, hogy megvan az európai
receptje a megoldásra. Ez a brüsszeli taktika politikailag rendkívül nehezen
kommunikálhatóvá tette a bizottsági hatáskörök növelése elleni hazai érvelést,
fokozatosan aláásta Margaret Thatcher pozícióját. Köztudott, hogy éppen az EU-val
kapcsolatos politikája miatt vesztette el támogatottságát, és kényszerült a
miniszterelnöki szék átadására…



Európai huzavona



Európa jövőjét meghatározó kérdés, hogy sikerül-e és miként a demokratikus
deficitet orvosolni. Ezirányban már több – főként az Európai Parlament
hatáskörét erősítő – reformlépés történt. Ezek gyakorlati kihatása azonban
egyelőre megrekedt a közérzetjavítás szintjén. Így a sokat emlegetett intézményi
reformokra vár a deficit további csökkentésének megkísérlése.

A demokratikus deficitből mind a föderalisták, mind az euroszkeptikusok megpróbálnak
hasznot húzni. A föderalisták, mint a megtervezettség hívei azt hangoztatják, hogy a
deficit és a hatásköri "káosz" oka éppen az, hogy az EU még távolról sem
szuperállam, márpedig a hatásköröket jól elosztani, a fékek és egyensúlyok
rendszerét kialakítani, valódi parlamentet, felelős kormányt stb. működtetni csak
egy valódi politikai testben lehet. Ezért a deficit felszámolása csak a még
erőteljesebb integráció révén, egy valódi Európai Egyesült Államok
létrehozásával lehetséges. A szkeptikusok az európai nemzetek eltérő nemzeti,
vallási és egyéb hagyományaira hivatkozva viszont eleve nem tartják lehetségesnek,
hogy az európai kontinens a népek amerikaihoz hasonló olvasztótégelyévé váljon.
Márpedig valamiféle közös európai azonosságtudat nélkül nem épülhet olyan
Európai Ház, amiben a nagy többség otthonosan érzi magát. Másrészt azokat a
tapasztalatokat állítják az Európa-építők grandiózusnak bélyegzett terveivel
szembe, amelyek alapján azt, hogy az EU-csatornákon mi is történik valójában, már
az integráció jelenlegi fokán is alig lehet átlátni. Attól tartanak, hogy a
hagyományos ellenőrzési formák további feloldódása egy megfoghatatlan nemzetek
feletti struktúrában arra vezethet, hogy a folyamatok teljesen elszabadulhatnak az
emberi ellenőrzés alól. Ezért a demokratikus deficit felszámolásának legjobb módja
az lenne, ha Európa nem akarna minden áron szuperállamként intézményesülni.


Az unió fő szervei a tagállamok minisztereiből álló Tanács, a húsz tagból
(biztosból) álló Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Európai Bíróság.
Az egyre inkább az EU kormányaként emlegetett Bizottságot a tagállamok közös
megegyezés alapján állítják össze 5 éves időtartamra. A Parlamentet a tagállamok
lakossága közvetlenül választja úgyszintén 5 évre. A valamivel több mint 600 képviselői
hely a tagállamok népességének száma szerint oszlik meg. Formailag ugyan a Tanács áll
a szervezeti hierarchia csúcsán, az igazi hatalom azonban a Bizottság kezében van.
Egyrészt szinte kizárólagos jogalkotás-kezdeményezési joggal bír. Maga a Tanács
sem fogadhat el jogszabályt bizottsági előterjesztés nélkül. Másrészt a Bizottság
az, amelyik folyamatosan viszi az ügyeket, alakítja az EU napirendjét. Évente átlag
6-7 ezer rendeletet, irányelvet, döntést bocsát ki, adminisztrációjának létszáma
körülbelül 20 ezer főre rúg. A hivatalukat főállásban betöltő biztosoknak a
miniszterekhez hasonlóan tárcáik vannak, ezeket főigazgatóságoknak hívják.

Olvasson tovább: