Kereső toggle

Uniós útvesztő

Egy jogszabály születése

Továbbítás emailben
Cikk nyomtatása

Szakmai vagy bürokratikus döntéshozatal? Demokrácia vagy technokrácia? Nemzetállamok Európája vagy Egyesült Európai Államok? Ezek a kérdéspárok feszülnek egymásnak az Európai Unió működésével kapcsolatban. Hogy pontosan milyen ez a működés, azt az uniós jogalkotás mechanizmusa mutatja meg leginkább.

 

Minden nemzetállamnak egyedi a törvényhozása: vannak egykamarás, kétkamarás parlamentek, van, ahol a királynak, máshol a köztársasági elnöknek kell jóváhagynia a szöveget a jogszabállyá váláshoz. A jogalkotás folyamata laikusok számára sokszor nehezen átlátható, de eredményét az egész közösség elismeri. Egyrészt azért, mert azt érezzük, hogy a rendszeresen megrendezett választásokon van beleszólásunk abba, milyen törvények születnek. Másrészt pedig bízunk magában az intézményben, a jogrend igazságosságában. Végül pedig, ha az előzőekben meg is inog a hitünk, tartunk a kihágásokat követő szankcióktól.

Ennek ellenére vannak rendszerellenes, anarchista mozgalmak, melyek a törvények tudatos megszegésére buzdítanak (ez a polgári elégedetlenség), viszont ezek jól működő társadalmakban csupán egy szűk kisebbséget alkotnak. Az Európai Unió törvényhozásával kapcsolatban viszont egyre gyakrabban hallunk olyan jelzőket, mint az antidemokratikus, bürokratikus, fejközpontú, felesleges stb. Ezeknek a kifejezéseknek a széles körű terjedése aláássa az uniós döntéshozatallal kapcsolatos bizalmat. De van-e alapjuk ezeknek az aggodalmaknak, vagy pusztán egy, a nemzeti törvényhozásoknál bonyolultabb rendszerrel van dolgunk, melytől ismeretlensége miatt tartunk?

Ismerjük meg a szereplőket!

Jogászoknak is komoly szellemi kihívást jelent az Európai Unió jogalkotási folyamatában való elmélyülés. Az uniós döntéshozatali eljárás annyira szövevényesen sokrétű, és oly sokat változott az elmúlt időszakban, hogy ember legyen a talpán, aki ki tudja bogozni. Először is érdemes magukkal a szereplőkkel megismerkedni, akik a rendes jogalkotási eljárásban részt vesznek (a rendkívüli eljárási formák bemutatása szétfeszítené e cikk kereteit).

A döntéshozatal egyik szereplője az Európai Parlament, mely a politikai viták és a jogalkotás fontos fóruma. Ez viszont nem mindig volt így – egészen 1979-ig kellett várni az EP-képviselők közvetlen választására, és csak 1992-ben vált társtörvényhozóvá a Parlament az Európai Uniót megalapító Maastrichti Szerződés létrejöttével. Eredetileg csak tanácskozó szerepet szántak neki, a mostani együttdöntési jogkörét annak köszönheti, hogy Brüsszel szerette volna az uniós intézmények iránti bizalmat (és a tagállamok létszámát is) növelni a 90-es évektől. Ez pedig elég nehezen lett volna elképzelhető úgy, hogy az egyetlen, uniós polgárok által választott testületnek nincs komoly szerepe a közösségi jogalkotásban.

Európai Tanács vs. Európai Unió Tanácsa

 

Második fontos szereplőnk az Európai Unió Tanácsa, amely a Parlament mellett a legfőbb döntéshozó szerv (nem összetévesztendő a kormányfőkből álló, félévente ülésező politikai szervvel, az Európai Tanáccsal). Az uniós országok illetékes minisztereinek üléseit jelöli, ennek keretében uniós jogszabályokat vitatnak meg, módosítanak és fogadnak el, illetve összehangolják az uniós szakpolitikákat. A miniszterek felhatalmazás alapján a kormányuk nevében kötelezettséget vállalhatnak a Tanács ülésein elfogadott intézkedések végrehajtására. Míg az uniós szervezetrendszerben az Európai Parlament képviseli a népet, addig a Tanácsban ülők a tagállamok nemzeti érdekeit testesítik meg.

Európai Bizottság

 

Az Európai Bizottság magát az uniót képviseli a közösségi törvénygyárban. A brüsszeli székhelyű, a nemzeti politikai érdekektől elviekben független végrehajtó szerv kizárólagos hatáskörébe tartozik az új uniós jogszabályjavaslatok kidolgozása.  Az általános politikai függetlensége azért erősen kérdéses, főleg úgy, hogy a tagállamokban feltörekvőben van az euroszkepticizmus (lásd keretes írásunkat), a Bizottságnak viszont mindenek felett az Európai Unió érdekeit kell képviselnie, ebből pedig komoly konfliktusai voltak már a Tanáccsal, az Európai Parlamenttel és nemzeti kormányokkal is.

Az intézmény politikai vezetéséről a biztosok testülete gondoskodik, melyet tagállamonként egy, összesen tehát 28 biztos alkot – minden tagállam egy biztost állíthat.  A testület vezetője, a Bizottság elnöke dönt arról, hogy melyik biztos melyik szakpolitikai területért legyen felelős. A Bizottság napi működtetéséről az intézmény dolgozói (ügyvédek, közgazdászok stb.) gondoskodnak, akik főigazgatóságoknak nevezett szervezeti egységekben végzik munkájukat. A főigazgatóságok mindegyike meghatározott szakpolitikai területért felelős.

Minden kezdet nehéz

 

Ahhoz, hogy egy ötletből konkrét uniós szabályozás szülessen, rengeteg lépcsőfokot kell megmásznia. Az első akadály már az indulásnál jelentkezik, ugyanis nem akárki élhet a kezdeményezés jogával. Érdekes módon ez egyedül az Európai Bizottságot illeti meg. Nem meglepő, hogy ennek kapcsán kapta/kapja az Európai Unió a legtöbb kritikát működése óta, hiszen a Bizottság önmeghatározásából és szerepköréből fakadóan csak olyan szabálytervezeteknek a vitája indulhat el, ami uniós érdeket szolgál. A rengeteg kritika hatására változtattak ezen, bevezetve a Bizottság előtti javaslattétel lehetőségét egyfajta nulladik lépésként. A sort az Európai Parlament nyitotta meg, majd következett a tagállamok egynegyedének javaslattételi lehetősége, őket az Európai Beruházási Bank, az Európai Központi Bank követte, és végül a 2011-ben életbe lépett polgári kezdeményezés lehetőségének (például Minority SafePack) bevezetésével maguk az emberek is esélyt kaptak a javaslattételre. (Ha legalább hét tagállamból az egymillió aláírás összegyűlik.)

Mekkora hatása van az EP -választásnak?

 

Az „olyanok lesznek a jogszabályok, amilyen képviselőket választunk” típusú, nemzeti törvényhozásból ismert fordulat itt is megállja a helyét. A dolog specialitása itt abban áll, hogy mivel az Európai Parlament és Tanács együttdöntő szervek, kétkamarás törvényhozásként működnek. Az első reagálás joga az alsóházat, azaz a Parlamentet illeti meg. A Parlament előtt a Bizottság javaslatának sorsát illetően három lehetőség van: módosítások nélkül jóváhagyja, módosítja vagy elutasítja a Bizottság javaslatát.

A hazai viszonyokhoz hasonlóan a parlamenti szakaszban a képviselőcsoportoknak jelentősebb szerepe van, mint az egyes képviselőknek. Minél nagyobb egy képviselőcsoport, tagjainak annál nagyobb a befolyása a törvényhozásra. A reflektorfény a parlamenti szakaszban mégis egy személyen, a jelentéstevőn van (például Sargentini-jelentés).

A Parlamentben a jogalkotási munkát a parlamenti bizottságok végzik - innen egy adott pártcsaládhoz utalják a javaslatot, amely kijelöl egy előadót,  azaz „jelentéstevőt”. Feladatuk az, hogy igazgassák a javaslat útját a Parlamentben, illetve képviseljék a Parlament álláspontját a nemzeti kormányokkal szemben. Tehát ők a törvény felelősei, a véleményezésben és a módosításokban is kulcsszerepet játszanak.

Mellettük árnyék-jelentéstevőket is kijelölnek a javaslatokhoz, akik nem az egész Parlamentet, csak egy-egy képviselőcsoport érdekeit fogalmazzák meg. Ennek célja, hogy minél kiegyensúlyozottabb szövegek szülessenek az EP-ben. A végső szövegezés viszont a jelentéstevő dolga, ezért egyáltalán nem mindegy, melyik képviselőcsoportból jön. Az egyes frakciók érdekérvényesítő képességét jól tükrözi, hogy ki mennyi ügyben tudott jelentéstevőt adni, illetve ezek az ügyek mennyire voltak sikeresek (jogszabállyá váltak-e, vagy elakadtak valahol). Az adatok alapján a frakciók jelentéstevők általi befolyása nagyjából tükrözi a mandátumok eloszlását: a Néppárt a legaktívabb és leghatékonyabb, szorosan követik őket a Szocialisták és Demokraták, a Liberálisok és a Zöldek.  Mind a Néppártban, mind a Szocialistáknál erős német fölény van (lásd ábránkat).

Döntés

 

A végső döntés akkor születik meg, ha a végleges szövegben a Parlament (általában egyszerű többséggel), valamint a Tanács (alapesetben 15 tagállam egyetértésével) is konszenzusra tud jutni. Ez egy többfordulós játszma – ha első körben nem ért a két szerv egyet, akkor következik a második olvasat.  Viszonylag kötetlen a párbeszéd és a tanácskozás a két intézmény között, a Parlament és a Tanács az eljárá́s bármely pontján informális megegyezésre juthat. Ennek eredménye lehet első olvasatbeli megállapodás (ha a Bizottság javaslatát módosító kompromisszumos szövegről a Parlament első olvasatbeli szavazása előtt születik egyezség a Parlament és a Tanács között) vagy korai második olvasatbeli megállapodás (ha a kompromisszumos szövegről a Tanács első olvasatbeli szavazása előtt születik egyezség). Ha továbbra sem sikerül dűlőre jutni, jön a harmadik olvasat, melyet sikertelensége esetén, egyfajta utolsó mentsvárként, az egyeztetési eljárás követ.

A jogalkotási ügyek túlnyomó többségéről az első és – kisebb mértékben – a második olvasat szakaszában állapodnak meg. Egyre kevesebb egyeztetési eljárásra kerül sor. Az egyeztetési eljárás jelentős mértékben befolyásolta azt, ahogyan az első és második olvasatbeli tárgyalásokat jelenleg lefolytatják. A rendezett és jól szervezett tárgyalások iránti igény nagyon fontos az egyeztetési eljárásnál, minthogy ez az eljárás az intézmények utolsó lehetősége megállapodást kötni. Ha a ḱét int́ézḿénynek ebben a szakaszban nem sikerül megállapodásra jutnia, akkor a javaslat teljes egészében elhasalt.

A Mérleg nyelve

Ilyen eljárási rendszerben nem meglepő, hogy évek kellenek egy-egy szabályozási tervezet keresztülvitelére. Nincsenek komolyabb eljárási határidők (a második olvasat tárgyalásánál van 3 hónap meghatározva), így a szervek sokáig tudják húzni-halasztani az ügyeket.

Az új intézmények és az új kezdeményezők bevezetéséből viszont az látszik, hogy az unió képes meghallani a kritikákat, és igyekszik bevonni a döntésekbe az uniós polgárságot. Mindenképp üdvözlendő a polgári kezdeményezés, valamint az is, hogy tagállamoknak is lehetőségük van javaslat előterjesztésére a Bizottságnál. Tehát az Európai Unió jelenlegi formájában még alakítható. Azt, hogy konkrétan milyen irányba, nagyban meg fogja határozni a jövő évi európai parlamenti választások eredménye, hiszen, mint arról már volt szó, olyan szabályok születnek, amilyen képviselőket választunk.

 

Ébredő euroszkepticizmus

Az euroszkepticizmus egy olyan politikai nézetrendszer, amely kritikus az Európai Unió intézményeivel és centralizációjával szemben. Számos európai ország egyes pártjainak ideológiája, melyek többnyire nemzeti szempontból kritizálják az EU-t, s ezek között vannak kommunista pártok is. Ezen pártok célja az EU működésében jelentkező hibák bemutatása, illetve a közvélemény meggyőzése az integráció káros voltáról; az integráció lazítása, az integrációs folyamat lassítása vagy megakadályozása, sőt akár országuk kiléptetése az EU-ból. E pártoknak saját frakciójuk van az Európai Parlamentben (EP), a Szabadság és Demokrácia Európája.
Egy, a TUI Alapítvány megbízásából készült, és YouGov közvélemény-kutató cég által 2017-ben készített felmérés szerint az euroszkepticizmus egyre növekszik a kontinensen.  Főleg 16 és 26 év közötti uniós állampolgárok töltötték ki a kérdőívet, összesen hét uniós tagországból, ezek: Franciaország, Németország, Görögország, Olaszország, Lengyelország, Spanyolország és Nagy-Britannia. 
A kutatás alapján átlagban a válaszadók 21 százaléka szeretné, ha országa elhagyná az Európai Uniót, míg 40 százalék támogatná, hogy a döntéshozatali folyamatokban az EU több szabadságot adjon a nemzeti kormányoknak.
A francia, olasz, lengyel válaszadók kevesebb mint fele gondolta azt, hogy a demokratikus államberendezkedés a legjobb a kormányzás szempontjából.

 

Olvasson tovább: